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行政协力义务

发布时间:2014年1月6日   http://www.zhzqls.com/

Tags: 协力义务 ,当事人 ,行政程序 ,行政 ,行政法  

【本文刊登于《律师与法制》、《深圳律师》,并被多家媒体报刊转载,作者:张正乾】

(作者简介:专业:中文、法律,行政法研究生, 毕业于中国社会科学院。现为全国律师协会行政法业务委员会副主任、中国行政法学研究会理事。律师事务所主任,擅长诉讼、谈判。)

政府与相对人的对抗型行政法已逐渐远离我们这个时代。政府与相对人相互合作、相互配合的新的行政法模式正在逐步形成。行政协力义务的出现正是这种模式的标志。

2005年7月30日,为期五天的以“行政协力义务”为主题的行政法交流活动在台湾政治大学公企中心国际报告厅拉开帷幕。台湾方面参加的学者有翁岳生等。大陆一行共29名学者,由法学会行政法研究会会长应松年教授带队,参加了此次学术交流。我作为全国律协行政法专业委员会副主任,中国法学会行政法研究会理事,也有幸参加了此次活动。对大陆行政法学界来讲,行政协力义务是首次“亲密接触”,所以,我们一行,此次收获颇深!

一、协力义务在世界各国或地区早已直接或间接体现在各自的实定法上

美国《行政程序法》规定:对不同的用途规定不同的收费(或负费),当事人在申请公开的公共信息用途时必须证明自己的申请目的或用途。德国《行政程序法》规定:当事人必须参与事实的调查。当事人应当提出其所知的事实与证据,至于参与调查事实的其它义务,尤其是亲自出席或陈述,以法规特别规定为限。瑞士《行政程序法》规定:(1)拒绝作证的权利适用1947年12月4日制定的联邦民事诉讼法第42条第1.3规定。(2)联邦民事诉讼法第42条第2项所称的保守职业或业务秘密若得拒绝证言,但其它联邦法律规定其有作证义务时,不在此限。(3)与确定事实关系无关的程序,在维护国家内外安全的范围内,不列曾参与发表信息者,得拒绝为该信息的来源及内容作证:①期刊的编辑人、职员、出版人、印刷工人以及上述人员的助手。②广播及电视的编辑人、职员、节目负责人及上述人员的助手。葡萄牙《行政程序法》规定:配偶之间、直系血亲、兄弟姐妹得免除作证义务。韩国《行政程序法》规定:信义诚实及信赖保护:1、行政机关执行职务时,应本着诚实信用为之。2、法令的解释或行政机关的惯例为国民普遍的接受后,除对公益或第三者的正当利益有明显危害的情况以外,不得以新的解释或惯例溯及而为不利之处理,等等。

这一切,都已经表明,在世界各国或地区,不分是英美法系国家的法律或大陆法系国家的法律,均早已直接或间接地体现了行政协力义务。

二、台湾的行政协力义务研究与立法

1988年,台湾学者陈敏教授首次发表了题为《租税稽征程序之协力义务》。该文有体系地将研究的协力义务作了论述。后有学者评价该文称“其细腻地界定作为协力义务之义务人的‘租税义务人’与‘第三人’的范围;以及协力义务是否‘依法规规定,在具备法定要件时,不待稽征机关依法对待定之相对人,要求其履行成立者’为标准,将协力义务区分为‘直接’与‘间接’的协力义务,并分别介绍其各自包含的类型。”(见陈爱娥教授《行政程序制度中当事人协力义务》)。协力义务从此出现在了台湾税法领域。

随后,行政协力义务跨出税法领域,其它行政法领域开始了行政协力义务的探讨,不少学者的研究为台湾的立法提供了理论基础。另一学者在《论协力义务建设与迟延举证在行政救济上之效力》中提出:1、法律未明文规定时,行政程序的当事人是否有应行政机关要求提供相关事实资料的协力义务2、针对行政机关要求当事人协力事项,若相关资料仅属当事人的支配范围,其不为协力怎么办3、当事人未于行政程序阶段遵守协力义务的要求是否产生“失权”效果等等,在台湾学术界展开了长时间的讨论。后来比较认同的观点是:第一,“若该管理机关是依事物之本质……与人类经验之可期待程序为调查,而主、客观上亦已足以为被处分人有违规之认定,此时若相对人轻易即可以反证推翻,而竟故意拖延泄沓,则难谓处分机关未尽依法行政及维护合法权益之义务。”对这一观点,在台湾《行政程序法》的规定中得到了认可。该法规定:“行政机关基于调查事实及证据之必要,得以书面通知相关之人陈述意见,通知书中应记载询问目的、时间、地点、得否委托他人到场及不到场所生后果”。“行政机关基于调查事实及证据之必要,得要求当事人或第三人提供必要之文书、资料或物品。”第二,“原处分机关即非不能依其已获之资料为合理之推断,并据此为处分”;如属“依职权调查即得确知之事项”,当事人“就系争事实并无举证之协力义务”等等。后来在台湾的《行政程序法》中对此也作了规定,即“行政机关应依职权调查证据,不受当事人主张之拘束,对当事人有利及不利之事项一律注意,”等。第三,对是否产生“失权”效果,确实无法一概而论,但在所得税法第83条的修法过程中可知,稽征程序中违反该条所定之协力义务,并不发生失权的效果。

三、此次交流的具体内容

对行政程序制度中之当事人协力义务,台湾学者提出了行政程序制度中之当事人协力义务的起点与焦点;其他行政法各论领域中当事人的协力义务;一般行政程序中当事人的协力义务;行政程序法相关规定的解释;合作式之行政程序脉络里的协力义务等。大陆方面则从行政程序中参与人协力义务的定实法比较上入手,着重谈了协力义务和协力义务的承担,包括相对人的诚信义务(如证明义务、宣誓义务、保证义务、不得反悔义务)以及参与人的配合义务(如容忍义务、作为义务等)。

在行政执行中当事人和相关人的协力义务。大陆学者从行政执行基本法律关系分析与当事人的协助义务;行政执行相关人的协助义务及其事实和法律基础等方面进行了论述。台湾学者则从人民在行政决定程序中之地位;当事人之协力义务;行政执行法之当事人协力义务等方面作了详尽表述。

在行政处罚调查程序中的当事人协力义务方面,台湾学者主要从行政处罚之调查程序(包括调查程序的目的、调查程序须遵守的基本原则、调查程序的实施机关、与行政程序及刑事程序之关系、调查程序的阶段及救济等);当事人协力义务的内涵、界限、类型和违反当事人协力义务的后果和救济等方面与大陆学者进行了探讨;而大陆学者则从参与权利与协助义务内在能力之化解;有限的协助义务;免于不利陈述等方面与台湾学者作了交流。在行政诉讼中当事人的协力义务的探讨中,大陆学者从不同诉讼模式的选择与诉讼当事人的协力义务;行政诉讼举证责任的分配与当事人的协力义务;当事人协力义务对我国的借鉴意义;诉讼当事人协力义务的履行问题等角度进行了论述。台湾方面的学者则提出了当代行政争讼面临的几大难题:完善行政争讼制度与程序合作主义;行政争讼制度中当事人协力义务的法基础;协力义务的范围以及违反协力义务的效果等。

我国行政程序法目前已完成了试拟稿,通过这个行政协力义务的学术交流,一定会对我国行政程序法的起草、完善有着重要意义。




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